四川法制網
法治文化研究會
一、問題的提出:
由新冠疫情引發的“市域”命題
自 2021年11月2日成都市金牛區 1 號新冠肺炎本土病例確診和 2022 年 5 月百萬人口的四川省鄰水縣能夠在 24 小時內快速實現全員核酸檢測，且在兩周之內將疫情穩步控制，迅速實現社會面清零，再次體現出中國地方政府敏捷、快速的危機治理能力，亦彰顯出地方政府高水平的統合治理能力。由上可知，疫情間斷性暴發和跨時空散點式擴散的軌跡深刻地表征出社會風險早已轉移到市域層面，“郡縣治、天下安”的經典命題遭遇巨大挑戰，市域成為現代社會風險和矛盾新的匯聚點，市域社會治理在國家治理譜系中處于亮眼位置。由此可知，市域社會治理的極端重要性，市域社會治理的好壞直接關系到國家治理體系和治理能力目標的實現?？偠灾?，現代風險社會中突發公共衛生事件的治理顯然不再主要依靠傳統的縣域治理能力，而是背靠市域強大的戰略支援力量與公共衛生資源，即需要在市域層面采取及時科學的措施、實現指揮調度提級和縣市域協同聯動治理。 疫情防控中，不僅僅是大規模核酸檢測需要跨越傳統的行政縣域調動資源，在人員協查、隔離轉運、流調溯源、信息共享等方面均需提升至市域層級進行統籌協調，實施不同區域之間協作配合和融合共治。在經濟社會的迅猛發展、互聯網時代的到來以及后疫情時代對經濟社會發展持續而深遠的影響三重背景疊加下，傳統的以區( 市) 縣為治理單元的模式面臨諸多現實困難，一些復雜問題的解決早已超出傳統的區( 市) 縣治理范圍，需要在更廣闊的跨縣域范圍內或提級到市域層面方能有效得到解決。因此，市域社會治理的現代化已然成為現實迫切需要的時代命題，亦需要及時在理論上予以研究與回應。 二、問題導向: 縣域社會治理面臨的四大困境 縣域是基層社會治理的傳統單元，是國家治理的關鍵層級，發揮維護基層秩序與穩定“壓艙石”的作用。然而，當下之中國，正面臨百年未有之大變局，社會結構發生深刻變化，且處于轉變經濟發展方式、新舊動能轉換的攻關期，結構性、體制性、周期性問題相互交織，國內外疫情等各類風險交叉傳遞疊加，國家治理面臨新問題、新挑戰，主要表現為諸多治理難題超越了以縣域為單元的治理界域?？h域較小的地理空間、稀薄的治理資源和較低的治理層級制約了治理能力的進一步有效發揮，亟需在更大治理單元、更高層級上統籌整合治理資源、運用治理技術、行使立法權來重塑社會治理體系與提升治理能力。同時，以縣域為單元的基層社會治理還面臨著“低組織化”“碎片化”“被動化”“內卷化”等多重內生困境，這更加需要堅持問題導向，從治理對象、主體、動能和效果進行 檢 視，在市域層面推動基層社會治理創新，必須推進市域社會治理的現代化。 (一) “低組織化”: 組織動員困難 基層社會治理的“低組織化”主要表現為基層社會治理對象呈現分散化、無序化和原子化的治理難題，彼此之間的組織化程度較低、粘性抑或關聯度不強?？焖俪擎偦沟萌穗H關系由傳統的熟人社會變成了陌生人社會: 一方面，部分群眾對事不關己的社會事務參與度不高; 另一方面，也有部分群眾對關涉切身利益的事務，存在過度關注、過激反應，“信訪不信法”，運用法律武器維護權益還不是自覺行動等情況。再加之城鄉間、城市間流動性增大、社會的異質性增強，傳統的動員治理工具逐漸失靈，組織成本較高。 (二) “碎片化”: 治理主體能力不足 基層社會治理的“碎片化”主要表現在多元治理主體之間條塊分割、缺乏協同互動和各自為政的“九龍治水”治理亂象，導致治理“支離破碎”，最終難以形成一套整體性治理機制。一方面，“條塊”間難以協調貫通，一些部門借“屬地管理”之名將治理任務層層轉嫁給基層，導致基層承擔了大量社會治理事務，呈現出“基層治理稟賦薄弱”與“治理任務繁重”的二律背反。這進一步造成了基層政府特別是街鎮鄉一級不但沒有減負，反而“越減越負”。原本作為自治組織的村( 社區) ( 居) 民委員會也開始出現明顯的行政化傾向，承擔著大量的行政工作，儼然成為政府任務下沉的延伸單元; 另一方面，“條塊”關系具有封閉性，“條塊”之間關系緊張，“文來文去”推扯責任，缺乏與多元治理主體的良性互動和協調，社會治理事務過分仰賴政府主導，“壓力型”政府權力運作導致“各人自掃門前雪”“踢皮球”現象屢見不鮮?；鶎由鐣卫淼摹八槠睂е轮卫眢w系結構失衡與功能弱化，限制了基層治理主體行動能力的提升。 (三) “被動化”: 治理能動性不強 基層社會治理的“被動化”主要表現在面對治理問題時沒有未雨綢繆、存在“見子打子”的現象，自發、主動化解問題、開展工作的意愿不高; 譬如被動式執行、運動式治理難以形成長效常態有效機制，壓力型應付、注重后端“救火”、忽視前端預防和源頭治理。調研結果顯示，一些地方常以被動化方式解決城市社會治理難題，“應激式”突擊、“疲態治理”擠占了大量基層時間與精力，治理的預見性不足，常處于被動局面，社會治理難以步入制度化、規范化和常態化的軌道。 (四) “內卷化”: 治理效果邊際遞減 基層社會治理的“內卷化”是指治理過程中在資源投入、制度創新和新的治理工具引入等前提下，并沒有明顯改進治理效果，存在自我內耗、內部失序、簡單重復的邊際遞減現象。為了完成治理任務，“第三方評估”“一票否決”“目標考核”等治理技術和治理工具被引入社會治理以及政府權力運行的過程中，通過工具改革和創新組合實現了“以小撥大”的作用，但也伴隨出現了治理“悖論”，這主要表現在兩個辯證的方面: 一方面，治理技術與工具的引入有助于推動治理主體集合優勢資源迅速完成治理目標; 但另外一方面也限制了社會治理主體的主觀能動性，比如局限于目標考核設定的任務進行資源配置，對未納入考核范圍或者量化的工作缺乏投入資源治理的內在動力，結果往往造成基層治理中的形式主義、“內卷化”和創新動力不強。 三、市域社會治理現代化 的本質內涵 黨的十九屆五中全會提出了“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”的時代命題。那么，在新時代背景下，到底什么是市域社會治理現代化? 其本質內涵又是什么? 首先，什么是治理? 從傳統“管理”到現代“治理”的跨越，雖只有一字之差，卻是一個“關鍵詞”的變化，是治國理政總模式包括權力配置和行為方式的一種深刻轉變。這是生產力對生產關系、經濟基礎對上層建筑的必然要求。治理不同于傳統的管理，管理主要是政府主導的、單向的、管控性、不對等的、碎片化的，而治理內涵更全面，強調治理的主體多元化，多向度互動，民主平等，鼓勵公眾參與、協商對話，也更注重運用政治、法治、德治、自治、智治( 以下簡稱“五治”) 的系統治理，是我黨關于國家治理在思維體系、話語體系和制度體系等維度的重大理論與實踐創新。 其次，什么是市域? 從黨中央提出的市域社會治理的初衷推理研判以及當下面臨的傳統縣域治理的現實困境，綜合諸家學說，本文認為市域社會治理的市域是指在“設區的市”或擁有立法權的地級行政區( 地級市、自治州、盟) 所轄行政區域范圍內為其界域，包含其城市規劃區，也包含范圍內的鄉鎮街道和農村區域，屬于更大范疇的復雜社會系統。需要強調的是，市域社會治理是新形勢下黨中央提出的治國理政方略，其目的在于解決傳統基層社會治理暴露出的多重困境，重構再造基層社會治理的空間單元、資源分布和內在結構。但這并不代表傳統的縣域治理、基層治理特別是村( 社區) “微治理”不重要甚至是不再需要。相反，它們是市域社會治理不可或缺的重要有機組成部分，與市域社會治理相輔相成，小微治理只能加強，不能松懈或忽視。 再次，什么是治理的對象? 這里所說的治理有狹義和廣義之界分。狹義的治理對象主要是指傳統的社會治安、矛盾化解、安全維穩等范疇，但隨著經濟社會轉型發展和國際形勢跌宕起伏，我國面臨的治理挑戰也愈發復雜多變，既有現代化進程的社會秩序重構課題，又有全球化、信息化時代公共事務治理的共性問題，更有在特定歷史境遇中生成的發展方式派生出來的一系列特殊問題。從這一層面來看，狹義的治理對象范疇界定已經無法滿足現實的包羅萬象，而治理對象的廣義范疇應該包含但不限于黨的建設、市場秩序、公共安全、公平正義、信訪維穩、矛盾紛爭、國家安全、營商環境、生態環保、公共服務等方方面面。因此，結合中國實際，本文中的市域社會治理對象采取廣義定義，其內涵外延更寬廣、更豐富。最后，什么是市域社會治理的現代化? 通過文獻綜述與回顧可發現，我國學者在界定現代化時，多是在國家治理語境下對其進行探討，概有目標說和過程說之分。綜合起來，本文認為現代化可定義為在中國特色社會主義語境下，兼顧目標與過程的有機統一，堅持以人民為中心的由傳統社會向現代社會變遷轉型且實現全面發展的過程。從黨中央制度設計的初衷和現實需要來看，市域社會治理的現代化是指堅持黨的領導、政府主導，堅持以人民為中心的價值依歸，在市域城鄉層面多元社會治理主體協同、融合運用“五治”，對安全穩定、公平正義、公共服務、市場秩序、民生福祉等治理對象進行共建共治共享的集體行動及其社會化、法治化、智能化、專業化的全面發展過程。 四、市域社會治理現代化 的內在邏輯關系 (一) 市域社會治理現代化關涉治理體系和治理能力的雙重變革，但以提高治理能力為首要目標任務 在市域社會治理實踐中必須堅持問題導向，既要充分依托市級立法權資源稟賦，完善市域社會治理現代化制度體系，以法治思維法治方式化解治理難題，推動市域社會治理法治化，又要提升基層自身“發現問題、解決問題”的能力，須正視治理體系和治理能力的關系。在倒金字塔的治理體系下，基層缺乏解決問題的權限和能力，常常陷入“能發現問題、卻無法解決問題”的困境，久而久之可能會引致“小問題拖成大危機”的負面后果，甚至是“黑天鵝”“灰犀?！笔录l生，尤其是在“壓力型體制”的倒逼下，基層治理虛化、有責無權問題較為嚴重，缺乏解決問題的制度激勵。比如在地質災害的防治實踐中，村( 社區) 既是屬地責任方往往也是第一感知者，但要徹底解決影響群眾生命財產安全的隱患，無非兩條路徑可供選擇:一是選擇易地搬遷安置或重建房屋，以此從地理空間上阻隔風險; 二是進行系統工程治理，通過工程措施對地質災害本體消除危險隱患。但無論何種選擇，基層街鎮鄉或者村( 社區) 都沒有相應的能力、資源和權限治理解決，如果一旦避讓不及時發生地質災害并造成重大安全責任事故等嚴重后果，屬地政府卻難逃其責，而地質災害防治問題的根本解決往往囿于資金、土地等限制，這至少需要縣域甚至更高的省市層級進行統籌協調方能根治，屬于典型的“能發現問題卻解決不了問題”有責無權的治理困境。 (二) 市域社會治理現代化不只是治理層級提高，其治理重心仍需下移 城鄉基層“風起于青萍之末，浪成于微瀾之間”。習近平總書記強調，要推動社會治理重心向基層下移，把更多資源、服務、管理放到社區，更好為社區居民提供精準化、精細化服務。治理層級的提高豐富了治理資源和治理技術，提升了化解重大問題、跨區域問題的統籌協調能力，解決了資源單薄、要素錯配、政出多門、制度不一等不科學、不合理的制度安排所衍生的外部性問題，但由于市域社會治理的對象多來自基層、萌發于末梢，其治理的重心、難點依舊在基層，仍須夯實“微治理”執政的底層基礎，堅持和發展“楓橋經驗”，系統推動治理重心下移，實現“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”，最終確保風險隱患消滅在基層萌芽、問題需求回應解決在基層。換言之，這迫切需要系統構建資源下沉機制、需求回應機制、“五治”融合機制和科技治理機制以及考核反饋、激勵約束機制。只有如此，才能推動人、財、物和責、權、利對稱下沉到基層，實現網格化管理、街鎮吹哨、屬地責任、目標考核等治理工具落地生根，推動治理的關口前移，為市域社會治理現代化提供堅實的基層治理基礎。 (三) 市域社會治理現代化既要柔性治理也要依法嚴格管控，需妥善調適剛性與柔性的關系 市域社會治理現代化雖然強調的是多元主體治理，堅持人本邏輯、服務為要和民生回應，但絕不是一味地妥協、迎合甚至滿足不合理訴求，對違法亂紀現象視而不見、選擇性執法，而是要剛柔并濟、不可偏廢，要對惡意訴訟、擾亂社會秩序、危害公共安全以及影響人民群眾生產生活安寧的一些亂象加強管控和打擊，比如對吸毒販毒、電信詐騙、不良校園貸、保涉黑護傘等行為必須秉持“零容忍”。 (四) 市域社會治理現代化務必強調源頭治理，方能減少治理的制度成本 “良法”是善治的前提。相對于治理體系和治理能力而言，治理體系的自洽性、協調性和公平科學合理性是市域社會治理的“源頭”，科學加強源頭治理、頂層設計有利于實現事半功倍的效果。公共服務實踐中，“證明你媽是你媽”奇葩證明的產生，其原因在于政府制度建設的“源頭上”出現問題，因此，從源頭上開展證明事項清理、推廣證明事項告知承諾制、破除職能部門間信息壁壘等則不僅可以減少基層行政成本和群眾的負擔，還可以便利群眾與市場主體。社會治理的制度體系要從源頭上、從頂層制度設計上確保其為“良法”，否則可能造成政策“打架”、百姓“跑冤枉路”、官僚主義滋生等系列弊病，如果源頭的法律規定或者政策制度屬于“惡法”，那么在具體執行上則不可能出現“善治”之局面。 市域層面涉及民生的立法規定或公共政策除秉持公平正義、科學合理外，還應具備兼容性、延續性和一致性，對涉及民生或者經濟社會發展領域的政策規定比如征地拆遷安置政策、適齡兒童入學劃片政策等制度化安排，不能朝令夕改、前后不一，亦不能違反上位法律規定或者在市域范圍內不同治理單元之間存有較大差異，否則極易導致政策涉及的受眾群體因為身處同一市域但適用政策不同而引起群體性上訪、群體性事件。因此，市域社會治理需要加強源頭治理，對規則的協調兼容性、科學合理性和穩定一致性在市域層面進行統籌。 五、市域社會治理現代化 的路徑選擇 方向決定道路，道路決定命運。市域社會治理現代化的路徑選擇正確與否關乎社會治理策略步驟、路線進程和目標績效。從結構和功能的宏觀維度來審視，市域社會治理現代化的目標是實現治理體系現代化和治理能力現代化，其推進路徑須堅持以人民為中心，發揮多元社會主體協同共治作用，同時秉持治理的系統性、整體性、協同性的原則，因地制宜運用“五治”融合的治理技術與資源，重塑共建共治共享的治理格局，構建敏捷、快速的社會治理需求回應機制，最終實現高效能的市域社會治理，助推“大國善治”，進而提升廣大群眾的獲得感、安全感和幸福感。 (一) 總體思路: 系統布局，協同聯動 與過去改革“摸著石頭過河”的經驗主義路徑以及碎片化“小修小補”的打補丁式的漸進決策不同，新時代改革開放更加注重制度建設，特別是對改革、治理的系統性、整體性、協同性要求更強更高。這倒逼市域社會治理要以頂層設計系統化、制度化、法治化整體推進，進一步完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，確保市域社會治理的常態化良性發展。隨著城鄉一體化快速推進帶來的城鄉之間人口流動性增強和異質性增大，加之社會各類主體的利益訴求多樣異質，再輔以虛擬互聯網的加持，負面信息在人群中快速傳播，不滿情緒的傳導逐漸沒有邊界、難以規制。因此，面對“低組織化”“碎片化”“被動化”“內卷化”的治理困境以及復雜的跨界性、傳導性和網絡化的 治理難題，這就迫切需要明確以系統性、整體性、協同性為總體治理思路，且總體思路需要貫穿于基層社會治理的全過程、全生命周期中。歸納之，這就既要將總體性思路體現在治理的制度設計、治理的組織結構構建等制度設計方面，也要彰顯于治理的技術嵌入、治理的具體運作、治理的評估評價等制度執行的過程中。 (二) 價值基石: 以人為本，服務為先 理念是行動的先導。堅持以人民為中心的發展思想是中國特色社會主義的顯著優勢，加強和創新市域社會治理的關鍵和根基也在于堅持以人民為中心。堅持人本邏輯是理念現代化的更新，雖是形而上的價值理念，但正如“社會管控 － 社會管理 － 社會治理”的演變轉型的邏輯一樣，看似只有一字之差，實則有著本質區別，是執政理念的深刻變化，是服務型政府的轉變。因此，推進市域社會治理現代化必須把“以人為本，服務為先”理念自覺貫穿于治理全過程，必須將人民至上的理念深刻嵌入到市域社會治理實踐中。 市域社會治理要有緣情化，就需要加強治理與優化服務并重，重視與治理對象的情感互動，與治理對象之間達成默契，從而增強治理對象對治理主體的認同感，杭州城市治理創新實踐經驗值得借鑒，始終圍繞民生的保障和改善，建立健全市域社會治理的民主參與、民主協商全過程民主機制，堅持以民主促民生，不斷完善開放式決策體系并豐富民主參與的載體，在治理城市停車難、背街小巷改善、老舊庭院改造、公廁提升、危舊房改造和歷史建筑保護等“民心工程”上實施了以民主促民生的制度化決策、執行和評估機制，有效激發了公眾參與熱情，解決了社會治理“低組織化”的難題，加強了政府、市民和社會之間的密切關系，有效提升了市域社會治理的績效。近年來，為扎實、常態化貫徹以人民為中心的發展理念，成都市紀委監委持續推進“陽光監督·線上壩壩會”，邀請各方主體坐到電視臺直播間，促使政府部門近距離傾聽各種未經“過濾”的民聲民憂民音，直面社會各方利益主體，公開回應群眾對城市的社會關切，用心用情用理解決群眾身邊的操心事煩心事，有效增進了多元治理主體之間的理解互動，確保了多元主體的知情權、參與權和監督權，推動黨風政風作風轉變與改進，取得了較好的治理質效。 ( 三) 治理主體: 社會主體，協同共治 針對政府履職過程中出現的碎片化管理和公共性缺失等弊端，借鑒西方城市治理創新的理論與實踐，破解問題的關鍵在于發揮黨委政府“引領”“整合”“協調”的功能定位，積極構建多元復合治理結構，有效組織社會各方行動主體協同共治: 一方面，以廣泛的民主參與和“多中心主體治理”動員組織、有機整合分散在社會各個層面市域社會治理資源; 另一方面，通過治理組織結構和治理技術的創新，構建高效的資源、要素、信息協調融合機制，避免治理的碎片化、內卷化和低組織化。市域社會治理現代化應當遵循“小政府、大社會”的治理模式，具體來看，這需要黨組織扮演“領航員”的角色，社會力量理應成為關鍵“驅動力”。因此，須發揮黨組織“統攬全局、協調各方”的基礎性保障作用，政府依法履職不缺位越位，積極整合社會資源、設計激勵機制，通過稅收減免、財政補貼等方式調動企業、社會組織治理主體能動性，促成政府、市場、社會組織與群眾等利益相關者對公共事務的協同治理，實現生機勃勃、井然有序的市域社會治理現代化圖景。 杭州市“民主促民生”城市治理理念的具體實踐可以較好地詮釋這種多元復合治理結構。杭州市創新打造黨政、媒體、市民“三位一體”，黨政界、媒體界、行業界和學術界“四界聯動”的機制，形成一個開放性的城市治理網絡，其具體突破口就是多元社會復合治理主體的構建，各復合治理主體職責分工明確又相互支持，譬如學術界主要發揮研究、咨詢、策劃、評估、創意、論證等專業化、社會化功能，而媒體界主要發揮宣傳、推廣、營造、溝通、動員、監督等功能。運行中，黨政界發揮引導作用，合理設置城市治理的公共性議題，協調其他界域建立緊密的合作伙伴關系。為保障有序有效運行，社會復合治理主體設計了兩大保障機制，即黨政主導與媒體聚焦，避免多元主體參與城市治理陷于眾聲喧嘩的碎片化困境或偏離議題主題，促進了多元參與主體治理共識的達成。 (四) 結構功能: 一體兩面，互相支撐 “治理體系現代化”和“治理能力現代化”的關系是結構與功能的關系，也是硬件與軟件的關系，屬于治理的一體兩面，起到互相支撐的作用。治理體系的現代化具有本質屬性，是治理結構的轉型，是體制性“硬件”的升級。因不同的場域關系中邏輯構造、資源配置等存有差異，“治理體系現代化”主要是從體系的維度強調科學調適政府、市場、社會三者之間的場域關系。如在經濟治理體系中，需要遵循“政府→市場→企業”的邏輯進路，由政府調控市場，市場引導企業主體的方式，發揮市場在配置經濟資源中的決定性作用?！爸卫砟芰ΜF代化”主要是運用治理體系中的制度、體制、機制管理社會各方面事務的能力。從邏輯進路而言，唯有實現治理體系的現代化，才能實現治理能力的現代化，但二者不是前后關系而是同頻共振、相輔相成的關系。治理體系屬于“上層建筑”，體系完備科學與否，很大程度上直接決定了治理能力的高低，而缺乏有效的治理能力又會限制治理體系作用的發揮。多元社會治理行動的參與主體如行政管理人員、市民的意識與能力強不強，參政議政、參與公共事務的能力如何等，皆會對治理成效產生正面或反面的影響。 特別是在治理能力上，要解決權責不對等導致客觀治理能力不足而出現形式主義、推諉扯皮、不作為等問題。首先，根據“法無規定不可為”的法則，在市域層面通過立法或政策形式明確基層政府授權賦權事項清單，并同步為基層治理不同的“事權清單”配置相應的治理資源，有效推動社會治理重心下移至城鄉( 村) 社區，在能力資源和技術工具上為基層“賦能賦權”，在體制上機制上為基層“結構性”減負，解決基層社會治理資源缺乏、行為能力受限和權責不對稱等問題，同時賦予基層街鎮鄉和村( 社區) 以目標考核分值權重，對推諉扯皮的部門進行考核，“倒逼”部門擔當作為、履職盡責，通過“賦能賦權”雙向提升基層治理的自主性、能動性和有效性。其次，借深化鄉鎮和街道管理體制改革“后半篇”文章的契機，既明確基層治理的屬地責任，也要遵循中共中央、國務院《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》放權賦能，通過行政立法或者地方立法修改完善，依法賦予鄉鎮( 街道) 綜合管理權、統籌協調權、應急處置權和行政執法權，整合現有執法力量和資源，配置相應的人財物，科學劃定治理網格，以快速精準發現問題、回應問題。再次，構建“民呼我應”“社區吹哨、部門報到”“靠前一步、主動作為”等共建共治、共管共享的體制機制。最后，還應設計一系列科學合理的考核反饋以及問責機制，堅決避免非鄉鎮、村( 社區) 職能下沉基層，導致村( 社區) 部門化行政化，出現將精力和資源內耗在表格、“過度留痕”、應付檢查之中，避免只盯住考核目標而不全面推進，遇到模糊事項就簡單以編辦部門“三定”職責為“擋箭牌”，推諉扯皮“依規”不作為的現象，要以考核問責驅動積極主動科學作為，釋放市域社會治理資源整合、融合共治的整體治理效能。 (五) 治理方式: 剛柔并濟，五治融合 從治理方式和治理技術角度出發，市域社會治理現代化必須走“五治融合”道路，創新市域社會治理資源融合的體制機制，破解“五治”規則壁壘，形成“政治統領、自治為基、法治為本、德治為先、智治支撐”協調互動的治理規則體系。市域社會治理現代化既強調政治的統合作用，又重視建立“五治”融合的治理機制，這是政治導向和“五治”融合的關系問題。我國有著科層制政府的治理傳統，市域社會治理現代化的合力形成依賴于黨委和政府的主體主責作用，要切實發揮黨領導一切的組織優勢，并將黨的高度組織化、影響力與多元治理主體聯結聯動。具體來看，既要發揮政治統合引領下的法律、政策層面的制度作用，也要發揮德治教化、自治協建的治理傳統，更要發揮民主協商、公約契約、行業自律、道德規范等社會內生機制，注重“國家法”與“民間法”的協同治理作用，“剛”“柔”并濟，“軟法”“硬法”兼施，以共同降低社會治理的成本，提高治理成效。需要注意的是，雖然市域社會治理的整體性包括了城市與農村，但要重視城鄉社會治理方式上的差異性: 由于農村受熟人社會的影響，魅力型權威更具備適用空間，鄉規民約、倫理道德等“軟法”在熟人社會中更具約束力; 處于城市的“陌生人社會”或“半熟人社會”，人與人之間更多的是通過利益實現關系締結，傳統社會紐帶諸如信任、血緣、倫理等日漸式微，法理型權威作用彰顯，法律等剛性規范是規制行為、社會治理的重要工具。 (六) 治理能力: 技術植入，科技賦能 積極引入市域社會治理工具和技術，通過技術創新、人工智能運用提升綜合治理能力與質效，構建市域社會智能化治理新格局。某種程度而言，市域社會治理現代化的實現取決于治理技術、治理能力的現代化。 在城市人口大規模集中、人員流動性劇增、社會矛盾風險累積、公共服務需求多元和財政投入持續收緊的多重約束條件下，“智治”是提升市域社會治理效能的“帕累托最優”的不二選擇?！爸侵巍睂用娴氖杏蛏鐣卫硇枰谄脚_設置、業務流程和機制創新中，積極引入大數據、物聯網、區塊鏈、人臉識別、數據算法和 5G 等新型數字技術，借助市級層面在組織、網絡、資源和人物等要素平臺上的諸多優勢，通過技術植入、科技助力等策略行為，構建系統、聯動、智慧、集成、高效的市域社會治理體系與平臺。通過平臺打通地域之間、部門之間、政府不同層級之間、不同系統平臺之間的數據融通、設施互聯，更為重要的是，通過及時匯總集成信息、研判風險、發布預警和解決問題、回應訴求，促進公共服務供給便利化、精準化和高效化。四川省天府健康通小程序、成都市天府市民云 APP 以及成都市龍泉驛區合龍社區智慧社區微信公眾號的運維實踐都是典型的科技治理數字政務的省域、市域、社區“樣板”。這些新型高科技工具不僅可以在線上整合多方數據、鏈接多種政務服務平臺，民意征集、業務辦理、交通出行、信息查詢、問題反饋等實現一鍵處理功能，更重要的是，借助新型科學技術工具，市域社會治理可以突破領域、時空限制，打通了數據交換壁壘和信息處理延遲，構建起多方信息、數據實時協同治理的生態圈，科技賦能、數據治理提升了智慧政府決策部署的科學性、風險防控的精確性、打擊犯罪的實效性、公共服務的便捷性和多方參與的積極性，最終有力促進了市域社會治理能力現代化?？傊?，市域社會治理現代化的研究既體現出“中國之治”在市域層面的深刻內涵，深刻揭示出“制度優勢”轉變為“治理效能”的內在邏輯，同時也提供了“高質量發展、高品質生活和高效能治理”的市域密碼，助推“大國善治”的目標實現。
作者：
章群，西南財經大學公共管理學院教授、博士生導師
牛忠江，成都市龍泉驛區人民政府，法學博士、高級經濟師
川公網安備 51010402001487號
